Беларусь ва “Усходнім партнёрстве”: чаканні і рэальнасць

Друкаваная версіяPDF версія

Напярэдадні чарговага, трэцяга па ліку, саміту еўрапейскай праграмы «Усходняе партнёрства» зноў актывізаваліся дыскусіі адносна эфектыўнасці гэтай ініцыятывы і шляхоў яе рэфармавання. Для Беларусі ж саміт можа стаць эфектыўным інструментам аднаўлення палітычных адносінаў з ЕС, калі яе кіраўніцтва будзе гатовым да жэстаў добрай волі, а Брусэль праявіць цярплівасць і зможа прапанаваць прывабныя стымулы для супрацоўніцтва.

Сціплыя дасягненні «Усходняга партнёрства»

Ініцыятыва «Усходняе партнёрства», безумоўна, стала прарывам у знешняй палітыцы Еўрапейскага саюза, паставіўшы за мэту наблізіць шэсць постсавецкіх краін да аб’яднанай Еўропы і дапамагчы ім з рэформамі. Але, нягледзячы на пэўны прагрэс у вырашэнні візавага пытання і перамовах аб паглыбленых зонах свабоднага гандлю, краіны–партнёры за чатыры гады амаль не прасунуліся ў дасягненні амбітных задач «Усходняга партнёрства». Ва Украіне, Грузіі і Малдове, якія разглядаліся ў якасці чэмпіёнаў еўраінтэграцыі, за апошні год назіраецца адкат у рэформах, які выклікае незадаволенасць Брусэля і ставіць пад вялікае пытанне заключэнне новых дагавораў аб паглыбленні інтэграцыі з ЕС.

Што пайшло не так?

Еўрапейскую палітыку суседства ў свой час крытыкавалі за гамагеннасць падыходу да ўсіх краін–суседзяў без уліку рэгіянальных і краінавых асаблівасцяў. «Усходняе партнёрства» павінна было выправіць гэты недахоп, але толькі ўзнавіла яго ў меншым геаграфічным маштабе.

Краіны «УП» падзеленыя як мінімум па трох пазіцыях; шасцёрка ўяўляе сабой два розныя, слаба звязаныя між сабой геаграфічныя рэгіёны (усходнееўрапейская частка і Паўднёвы Каўказ); яны адрозніваюцца па ступені свайго жадання інтэгравацца ў ЕС і, адпаведна, па ступені сваёй гатоўнасці праводзіць рэформы; краіны «УП» прадстаўляюць сабой розныя тыпы палітычных рэжымаў: дэмакратыі, гібрыдныя рэжымы і аўтарытарныя сістэмы.

Нягледзячы на такія адрозненні, краінам рэгіёну быў прапанаваны, у цэлым, адзіны набор інструментаў супрацоўніцтва і матывацыі, што адразу ж выклікала крытыку асобных краін–партнёраў. Натуральна, трансфармацыйны патэнцыял «УП» для краін–аспірантаў (Украіна, Малдова, Грузія) аказаўся нашмат вышэйшым, чым у краін, якія не ставяць за мэту ўступіць у Еўрасаюз. Аднак і для ўрадаў гэтых краін апраксімацыя з ЕС была звязаная з сур’ёзнымі выклікамі для палітычнай стабільнасці ўнутры сваіх краін. Адсюль і досыць сціплыя вынікі рэфармавання.

Для краін, якія не імкнуцца ўступіць у ЕС, падыход абумоўленасцяў (conditionality approach) не працуе ў належнай меры, паколькі не забяспечвае дастатковых стымулаў для трансфармацыі. Вобразна кажучы, «УП» разрываецца паміж дзвюма палітыкамі ЕС: палітыкай пашырэння і знешняй палітыкай (якая пакуль знаходзіцца ў зачаткавым стане).

Іншай сур’ёзнай праблемай «Усходняга партнёрства» (ды і ўсёй знешняй палітыкі ЕС) з’яўляюцца дэклараваныя Брусэлем прынцыпы адносін з краінамі–партнёрамі, якія, аднак, фактычна не выконваюцца. У 2012 г. ЕС перагледзеў сваю палітыку суседства (ENP) і ўвёў (у тым ліку і ў дачыненні да «Усходняга партнёрства») прынцып «большае за большае» (more for more), які прадугледжвае павелічэнне дапамогі краінам–суседзям у выпадку, калі тыя дэманструюць прагрэс у рэформах. Тым не менш, Брусэль дэманструе непаслядоўнасць у сваёй палітыцы адносна краін–суседзяў, што абумоўлена ў першую чаргу геапалітычнымі і эканамічнымі меркаваннямі. Так, ЕС працягвае прадастаўляць дапамогу адным краінам, нават калі яны не выконваюць узятыя на сябе абавязацельствы ў сферы рэформаў, і ўводзіць абмежавальныя меры супраць іншых, якія апынуліся менш важнымі для Брусэля. Напрыклад, наяўнасць палітычных зняволеных у Беларусі стала прычынай увядзення санкцый супраць чыноўнікаў і прадпрыемстваў, у той час як палітвязні ва Украіне, Азербайджане і Расіі не з’яўляюцца для ЕС нагодай хаця б для абмежавання кантактаў на вышэйшым узроўні.

Супярэчнасць паміж геапалітычнай рацыянальнасцю еўрапейскай палітыкі і дэмакратызатарскай ідэалістычнай рыторыкай еўрапейскіх палітыкаў падрывае як інструменты «Усходняга партнёрства» (той жа прынцып more for more), так і ў цэлым рэпутацыю Еўрапейскага саюза як глабальнага гульца. Для постсавецкіх аўтакратараў такая супярэчнасць нагадвае іх уласную палітыку і ўмацоўвае іх у перакананні, што не варта ўспрымаць занадта сур’ёзна ні патрабаванні, ні жорсткія заявы Брусэля.

Беларусь ва «Усходнім партнёрстве»: чаканні і рэальнасць

Беларускія ўлады спачатку з энтузіязмам успрынялі «Усходняе партнёрства», далучыліся да Пражскай дэкларацыі, пазітыўна асвятлялі новую ініцыятыву ЕС у дзяржаўных СМІ. Але пасля цікавасць да «УП» з боку Мінска сышла на нішто, і сёння, акрамя некалькіх флагманскіх праектаў, дзейнасці ў межах ініцыятывы не назіраецца. У чым прычыны незадаволенасці Мінска?

Па-першае, сур’ёзным чынам на супрацоўніцтва ў межах «УП» паўплывала агульнае пагаршэнне палітычных адносінаў Мінска і Брусэля пасля прэзідэнцкіх выбараў у Беларусі 2010 г. ЕС аднавіў у дачыненні да Беларусі практыку прымянення мер прымусовай дыпламатыі (абмежаванне кантактаў, санкцыі супраць афіцыйных асобаў, журналістаў і прыватнага бізнесу), што было ўспрынятае Мінскам як спроба ўмяшання ва ўнутраныя справы краіны і праява палітыкі падвойных стандартаў. Аднак гэта зусім не адзіная прычына.

Па-другое, Мінск не атрымаў ад удзелу ва «Усходнім партнёрстве» таго, што чакаў: абяцанай макрафінансавай дапамогі і фінансавання інфраструктурных праектаў у межах шматбаковага вымярэння. Еўракамісія так і не дала адказу на прадстаўленыя сумесна Беларуссю, Літвой і Украінай праектныя прапановы. Замест гэтага ЕС абумовіў далейшае супрацоўніцтва выкананнем папярэдніх палітычных умоў.

Па-трэцяе, Беларусь інстытуцыйна так і не стала паўнапраўным удзельнікам дадзенай ініцыятывы і працягвае адчуваць дыскрымінацыю ў адносінах да сябе. Так, Беларусь не можа ўдзельнічаць у двухбаковым вымярэнні «УП» з прычыны таго, што Еўрапейская палітыка суседства распаўсюджваецца на яе толькі часткова; Беларусь выключаная з міжпарламенцкага супрацоўніцтва (Еўранэст) з-за непрызнання беларускага парламента (хоць, напрыклад, азербайджанскія парламентарыі ўдзельнічаюць у Еўранэсце нягледзячы на праблемы з выбарамі ў гэтай краіне); на самітах «УП» Беларусь не прадстаўлена на вышэйшым палітычным узроўні ў адрозненні ад іншых краін–партнёраў.

Як быць з Беларуссю?

Беларускія ўлады не чакаюць занадта шмат ад будучага саміту: яны, безумоўна, хацелі б запрашэння на найвышэйшым узроўні, адсутнасці натацый адносна парушэння правоў чалавека ў краіне і ініцыявання больш прагматычнага супрацоўніцтва. У існуючых умовах наўрад ці варта чакаць прарываў у беларуска-еўрапейскіх адносінах, нават калі беларускія ўлады выканаюць галоўную папярэднюю ўмову Брусэля – вызваляць палітычных зняволеных.

Тут варта адзначыць, што афіцыйны Мінск не разглядае і ніколі не разглядаў свае адносіны з ЕС як альтэрнатыву адносінам з Расіяй. Брусэль не ў стане даць Беларусі тое, што дае Расія, а менавіта шматмільярдныя субсідыі ў абмен на паказную інтэграцыю і запэўніванні ў векавым сяброўстве. Адносіны з ЕС заўсёды выкарыстоўваліся Мінскам у якасці аргумента на перамовах з Масквой, а таксама як магчымая крыніца дадатковых крэдытаў і інвестыцый. Таму нерэалістычна разлічваць на тое, што беларуская ўлада будзе адмаўляцца ад сваіх паўнамоцтваў унутры краіны ў абмен на сціплыя прапановы ЕС у межах палітыкі абумоўленасцяў. Варта таксама прызнаць, што сёння Еўрасаюзу няма чаго прапанаваць Беларусі з мэтай стымулявання хуткіх рэформаў. Адпаведна, мэты павінны адпавядаць магчымасцям.

Калі ў Беларусі і адбудуцца палітычныя перамены, то яны будуць вынікам доўгага працэсу трансфармацыі грамадства, і ў тым ліку палітычнай эліты. На дадзеным этапе ЕС можа толькі садзейнічаць гэтым працэсам, працуючы з беларускім грамадствам і аднаўляючы ўзаемны давер з уладай. Без апошняга Брусэль наўрад ці зможа эфектыўна працаваць з беларускімі грамадзянамі. Досвед «Усходняга партнёрства» і «Дыялогу аб мадэрнізацыі» паказаў гэта з усёй відавочнасцю. Таму ў адносінах з Беларуссю Еўрапейскаму саюзу варта было б прытрымлівацца здвоенага падыходу (double-track approach), але з трохі іншым сэнсам, чым звычайна ў яго ўкладаюць: з аднаго боку, спрыяць урэгуляванню палітычных адносін з урадам (што дазволіць, у тым ліку, пашырыць магчымасці для дзейнасці грамадзянскай супольнасці ўнутры краіны), а з другога – нарошчваць камунікацыю з беларускім грамадствам, усяляк падтрымліваючы праграмы, накіраваныя на кантакты паміж людзьмі, адукацыйны і навуковы абмены, у аднабаковым парадку, наколькі гэта магчыма, спрашчаючы атрыманне беларускімі грамадзянамі шэнгенскіх віз. Такім чынам, ЕС будзе пераследаваць дзве асноўныя мэты: сацыялізаваць беларускае грамадства і эліты, адначасова не адштурхоўваючы Беларусь далей у абдымкі Расіі.

У цэлым, на ўзроўні «Усходняга партнёрства» Еўрапейскаму саюзу неабходна вярнуць давер да прынцыпу more for more, надаўшы яму больш празрыстасці і паслядоўнасці. Трэба таксама пераасэнсаваць палітыку абумоўленасцяў, прапанаваўшы розным краінам–партнёрам розныя наборы стымулаў для трансфармацыі, з улікам іх знешнепалітычных памкненняў і ўнутрыпалітычных рэалій. У такім выпадку Віленскі саміт стане новым істотным імпульсам для ўсходняй палітыкі Еўрасаюзу, а не канстатацыяй правалу чарговай еўрапейскай знешнепалітычнай ініцыятывы.

* Артыкул быў упершыню апублікаваны на англійскай мове ў выданні The Bell.

Чытайце BISS-Blitz у фармаце pdf