Дэкрэт аб сацыяльным утрыманстве: стральба ў цемры

Друкаваная версіяPDF версія

Другога красавіка пабачыў свет Дэкрэт Прэзідэнта №3 «Аб папярэджанні сацыяльнага ўтрыманства». Хоць ні сам Дэкрэт, ні афіцыйны каментар прэс-службы прэзідэнта  да яго нічога не гавораць пра праўдзівыя прычыны з'яўлення дакумента, зусім відавочна, што ён быў прыняты пад уплывам эканамічнага крызісу, які развіваецца ў Беларусі.

У прэамбуле дакумента заканадаўцы прыводзяць тры канкрэтныя мэты яго прыняцця, і толькі адна з іх мае эканамічную сутнасць: «стымуляванне працаздольных грамадзян да працоўнай дзейнасці». Нарматыўная мэта, якая адсылае да прававога абавязку, гучыць наступным чынам: «забеспячэнне выканання канстытуцыйнага абавязку грамадзян па ўдзеле ў фінансаванні дзяржаўных выдаткаў». І, нарэшце, мэта, якая мае маральна-этычны падтэкст, — «папярэджанне сацыяльнага ўтрыманства». Наколькі эфектыўна і рэалістычна дасягненне кожнай з трох заяўленых мэтаў з дапамогай Дэкрэту №3?

Мэта №1: Стымуляванне да працоўнай дзейнасці

Дэмаграфічная нагрузка на працаздольнае насельніцтва Беларусі павялічваецца з кожным годам. Высокая нараджальнасць у канцы 1980-х гг. забяспечыла Беларусі так званы перыяд «дэмаграфічнага бонуса» (з канца 1990-х гг. да 2008 г.). Гэта была надзвычай спрыяльная пара для правядзення балючых рэформаў у эканамічнай і сацыяльнай сферах, бо доля людзей непрацаздольнага ўзросту была адносна невялікая, а значыць — умеранымі былі і выдаткі на сацыяльную сферу. На жаль, неабходныя рэформы ў указаны перыяд праведзены не былі. З 2008 г. колькасць беларусаў працаздольнага ўзросту няўхільна скарачаецца, у той час як колькасць грамадзян непрацаздольнага ўзросту (маладзейшых за 16 гадоў, а таксама старэйшых за 55 гадоў для жанчын і старэйшых за 60 гадоў — для мужчын) увесь час расце.  І на працягу наступных дзесяці гадоў каэфіцыент дэмаграфічнай нагрузкі будзе толькі павялічвацца.

Графік 1. Колькасць асобаў непрацаздольнага ўзросту на 1000 чаловек працаздольнага ўзросту ў 1990–2014 гг. Дадзеныя на пачатак году. Крыніца: Белстат.

Улічваючы, што колькасць працоўных рук у краіне скарачаецца, а колькасць насельніцтва ў непрацаздольным узросце ўвесь час расце, заклапочанасць урада праблемай «стымулявання да працоўнай дзейнасці» зразумелая. Але, паводле афіцыйнай статыстыкі, узровень беспрацоўя ў краіне вельмі нізкі і на 1 лютага 2015 г. складаў 0,8%. Выходзіць, першая мэта Дэкрэту выглядае досыць супярэчлівай.

Паводле метадалогіі Міжнароднай арганізацыі працы, рэальнае беспрацоўе вызначаецца з дапамогай апытання: высвятляецца доля працаздольных грамадзян, якія не мелі працы ці прыбытковага занятку, шукалі працу і былі гатовыя прыступіць да яе на працягу тыдня, які абследуецца. Замест гэтага дзяржаўныя органы Беларусі ўжываюць паняцце «зарэгістраванага беспрацоўя»: паводле закона «Аб занятасці насельніцтва Рэспублікі Беларусь», беспрацоўнымі лічацца працаздольныя грамадзяне, зарэгістраваныя ў органе па працы, занятасці і сацыяльнай абароне.

Для большай часткі беларускіх беспрацоўных няма сэнсу звяртацца ў службу занятасці. Па-першае, прадпрыемствы звычайна не прапануюць вакансіі на месцы з годнай аплатай праз біржу працы. Па-другое, дзяржава прапануе мізэрную дапамогу па беспрацоўі. У Мінску ў канцы 2014 г. яе сярэдні памер складаў каля 115 тыс. рублёў. Па даручэнні службы занятасці беспрацоўныя могуць выконваць (нізка)аплачвальныя грамадскія работы, напрыклад, прыбіранне вуліц. У выніку, знайсці працу праз службу занятасці могуць толькі нізкакваліфікаваныя работнікі і прадстаўнікі асобных прафесій, у якіх беларускі рынак працы адчувае асаблівы дэфіцыт (інжынеры, медыцынскія работнікі). Такім чынам, падобная практыка вызначэння беспрацоўя скажае сапраўдны стан рэчаў на рынку працы.

Нягледзячы на адсутнасць дакладных звестак, відавочна, што за апошнія паўгода краіне павялічылася рэальнае беспрацоўе. Па-першае, у сувязі з эканамічнай стагнацыяй у Расіі і дэвальвацыяй расійскай валюты тысячы працоўных мігрантаў вярнуліся з Расіі ці скарацілі колькасць сваіх працоўных паездак. Па-другое, з-за «прасядання» экспарту многія дзяржаўныя прамысловыя прадпрыемствы вымушана перайшлі на скарочаны графік працы. Вырасла і так званае схаванае беспрацоўе, калі фармальна працоўныя адносіны з працадаўцам захоўваюцца, а фактычнай занятасці няма. Такім чынам, дзяржава, не можучы прапанаваць новыя працоўныя месцы і годную падтрымку беспрацоўным, фактычна змушае грамадзян рэгістравацца ў якасці беспрацоўных і выконваць нізкаэфектыўную працу. Такое «стымуляванне грамадзян да працоўнай дзейнасці» не толькі няправільнае з этычнага гледзішча, яно неэфектыўнае ў эканамічных і згубнае ў сацыяльных адносінах.

У Беларусі досыць слабыя ахоўныя меры ў адносінах да працаўнікоў: нязначная  кампенсацыя за няпоўны працоўны час, нябытнасць эфектыўных праграм перакваліфікацыі,  паслугаў па працаўладкаванні і годнай дапамогі па беспрацоўі. Асноўны элемент абароненасці на рынку працы — доўгатэрміновыя і бестэрміновыя працоўныя кантракты — у Беларусі вялікая рэдкасць. Акрамя гэтага, беларускае працоўнае заканадаўства недаволі гнуткае ў рэгуляванні пазыковай, дыстанцыйнай працы, прадстаўлення гнуткіх працоўнага часу і зарплаты. Замест вырашэння гэтых праблем Дэкрэт №3 вельмі недарэчна павялічвае напружанасць на рынку працы.

Мэта №2: Канстытуцыйны абавязак фінансавання дзяржаўных выдаткаў

На справе Дэкрэт №3 уводзіць дадатковы падатак на хатнія гаспадаркі з незанятымі ў эканоміцы (дакладней, з занятымі менш за 183 каляндарных дзён у годзе) асобамі працаздольнага ўзросту. Пры гэтым, спасылаючыся на Артыкул 56 аб «канстытуцыйным абавязку грамадзян па ўдзеле ў фінансаванні дзяржаўных выдаткаў», Дэкрэт адлічэнні ў Фонд сацыяльнай абароны насельніцтва (ФСАН) і падаходны падатак улічвае ў якасці фінансавання дзяржаўных выдаткаў грамадзянамі, а ўскосныя падаткі (падатак на даданы кошт (ПДК), акцызы) – не.

Тым часам беларускі дзяржаўны бюджэт больш як на траціну становяць ускосныя падаткі ў выглядзе ПДК і акцызаў. Купляючы бохан хлеба ці пачак макарон, плоцячы за мабільную сувязь ці карыстаючыся паслугамі цырульні, нават непрацоўныя грамадзяне тым самым плацяць падаткі, а значыць і фінансуюць дзяржаўныя выдаткі. Важна заўважыць, што памер ускосных падаткаў, якія плоцяць «дармаеды», можа быць большым засуму падаходнага падатку і адлічэнняў у ФСАН працоўнага чалавека з невялікай афіцыйнай зарплатай. Хатняя гаспадыня, якую забяспечвае муж і якая выдаткоўвае ў месяц 10 млн рублёў на мясцовыя тавары і паслугі, робіць прыкладна такі ж унёсак у фінансаванне дзяржаўных выдаткаў, як работнік з акладам у 4 млн рублёў.

Уводзячы збор з грамадзян, якія не выплацілі падаходны падатак, Дэкрэт №3 супярэчыць дзейснаму Падатковаму кодэксу і нават здароваму розуму. Аб'ектам абкладання падаходным падаткам з фізічных асобаў з'яўляюцца атрыманыя грамадзянінам прыбыткі. Але незанятыя ў эканоміцы асобы афіцыйна яго не маюць. Тады з чаго спаганяецца збор, які ўводзіцца Дэкрэтам, з гэтых грамадзян? Фактычна, або з меркаваных нелегальных прыбыткаў грамадзяніна, або з ранейшых прыбыткаў грамадзяніна ці з прыбыткаў яго/яе блізкіх. У першым выпадку доказы наяўнасці такіх прыбыткаў і спагнанне падатку ляжаць на кампетэнтных органах. У другім жа выпадку, выходзіць, штоўводзіцца паўторнае падаткаабкладанне.

Нявыплата грамадзянінам падаходнага падатку і адлічэнняў у ФСАН фактычна значыць няўдзел у фінансаванні дзяржаўных датацый, якія выдаткоўваюцца на аплату жыллёва-камунальных паслуг (ЖКП) і медыцынскага абслугоўвання. Эфектыўнейшая эканамічная сістэма прадугледжвае вылучэнне субсідый на аплату ЖКП не ўсяму насельніцтву, а толькі сацыяльна ўразлівым групам. Што да медыцынскага абслугоўвання, то адным з рашэнняў такой праблемы можа быць аплата беспрацоўнымграмадзянінам спецыяльнай медыцынскай страхоўкі, якая дазваляе карыстацца медыцынскімі паслугамі нароўні з працоўнымі грамадзянамі.

Мэта №3: Папярэджанне сацыяльнага ўтрыманства

На этапе падрыхтоўкі Дэкрэт №3 не стаў прадметам усебаковай грамадскай дыскусіі: не было ні абмеркавання ў парламенце, ні тэледэбатаў паміж прыхільнікамі і супернікамі дакумента на нацыянальных тэлеканалах, ні дыскусіі ў грамадзянскай супольнасці. У выніку, акрамя планаў Мінфіна забяспечыць у выніку дзеяння Дэкрэта №3 суму збораў у 450 млрд руб., дагэтуль грамадскасці не прадстаўлена аргументаванага аналізу выгодаў і выдаткаў ад увядзення Дэкрэту. Як вырасце сацыяльная напружанасць, улічваючы, што пад дзеянне Дэкрэту трапляюць і тысячы грамадзянаў, якія не маюць крыніцаў прыбытку, не вядуць асацыяльны лад жыцця і пры гэтым не ў стане знайсці годную працу па спецыяльнасці? Ці справяцца судовая і пенітэцыярная сістэмы з колькасцю адміністрацыйных справаў з нагоды нявыплаты вызначаных Дэкрэтам збораў? Якія будуць выдаткі на каардынацыю дзяржаўных органаў для выяўлення «дармаедаў» і стварэння спецыяльнай электроннай базы? Якім чынам урад мае намер вырашаць існыя праблемы ў сферы рынка працы, якія Дэкрэт толькі пагаршае?  Гэтыя пытанні на сёння засталіся без ясных адказаў.

Тым часам у дзяржаўных СМІ вялася шматмесячная кампанія па фарміраванні грамадскай думкі пра неабходнасць падаткаабкладання «дармаедаў» не толькі па эканамічных прычынах, але і дзеля сацыяльнай справядлівасці. Падтрымка гэтых ідэяў агучвалася на самым высокім узроўні: па словах прэзідэнта, «тыя, хто працуюць сумленна, часта задаюць сабе пытанне: чаму я павінен працаваць дзень і ноч, а ён практычна мае тое ж самае, нічога не робячы». 

Сам Дэкрэт №3, ставячы сваёй мэтай «папярэджанне сацыяльнага ўтрыманства», на жаль, не дае класіфікацыі групаў грамадзян, якія трапляюць пад яго дзеянне. Дакумент толькі пералічвае катэгорыі грамадзян, якія вызваляюцца ад выплаты збору, нароўні з занятымі ў эканоміцы і зарэгістраванымі ў службе занятасці беспрацоўнымі. Калі ўсё ж паспрабаваць вызначыць групы насельніцтва, якія трапляюць пад дзеянне Дэкрэту, яго супярэчлівасць становіцца яшчэ больш відавочнай.

Асобы, якія маюць крыніцу прыбытку, але не плацяць падаткі. Колькасць такіх грамадзян можа складаць 100-200 тысяч чалавек. Прычым гэта далёка не толькі асобы, якія, напрыклад, жывуць з прыбыткаў ад памежнага гандлю ці ёсць злоснымі свядомымі неплацельшчыкамі падаткаў. Напрыклад, тысячы маладых спецыялістаў змушаныя працаваць на прадпрыемствах недзяржаўнай формы ўласнасці без афіцыйнага афармлення. Частка фрылансераў і занятых дыстанцыйнай працай беларусаў, якія паводле беларускага заканадаўства лічацца незанятымі, таксама трапляюць у гэтую катэгорыю. Увядзенне збору з сярэднестатыстычнага «ўтрыманца» ніякім чынам не з'яўляецца панацэяй у рашэнні праблемы нелегальнага працаўладкавання і нявыплаты падаткаў. Рашэннем мусяць быць захады па ўдасканаленні падатковага і працоўнага заканадаўства, а таксама па паляпшэнні дзейнасці падатковых і іншых кампетэнтных органаў.

Часовыя і пастаянныя мігранты. Перш за ўсё, гэта неафіцыйна занятыя на расійскім рынку працы беларусы, колькасць якіх можа перавышаць 200 тысяч чалавек. Называць гэту катэгорыю людзей «дармаедамі» няправільна, ботрапляюць яны пад гэта вызначэнне не з-за свайго бяздзейнага ладу жыцця, а з-за фактычнай сітуацыі на расійскім рынку працы. Наймальнікі часта не рэгіструюць беларускіх (і не толькі) работнікаў, каб пазбегнуць выплаты падаткаў і адлічэнняў. На практыцы пад дзеянне Дэкрэту патрапяць тыя працоўныя мігранты, якія не змогуць дакументальна пацвердзіць сваю адсутнасць у краіне больш за 183 каляндарных дзён за год. Яшчэ каля 20 тысяч беларусаў увесь час жывуць за мяжой (Польшча, Германія, Расія, ЗША і інш.), захоўваючы пры гэтым фармальную рэгістрацыю ў Беларусі. Не прыязджаючы ці вельмі рэдка прыязджаючы ў Беларусь, яны і не абцяжарваюць дзяржаўную сацыяльную сістэму.

Асобы, якія вядуць асацыяльны лад жыцця (бяздомныя, беспрацоўныя алкаголікі, наркаманы).  Іх колькасць мусіць складаць 15-30 тысяч чалавек. Хіба да гэтай катэгорыі людзей болей за ўсё пасуе вызначэнне «дармаедаў» і заяўленая мэта Дэкрэту пра «папярэджанне сацыяльнага ўтрыманства». Але практычная карысць дакумента ў адносінах да гэтай катэгорыі насельніцтва падаецца вельмі сумнеўнай. Што да бяздомных грамадзян, то дзеля нябытнасці па фармальным адрасе рэгістрацыі або нябытнасці рэгістрацыі як такой, дзяржаўныя органы наўрад ці змогуць іх вылічыць або прыцягнуць да адказнасці. Грамадзяне, якія вядуць асацыяльны лад жыцця, будуць не ў стане выплаціць збор і толькі загрузяць судовую і пенітэцыярную сістэмы пры мінімальнай фінансавай выгодзе для грамадства і дзяржавы ад іх прымусовай працы.

Беспрацоўныя грамадзяне працаздольнага ўзросту (гэта значыць незанятыя ў эканоміцы грамадзяне, якія актыўна шукаюць працу), не зарэгістраваныя ў службе занятасці. Як ужо гаварылася раней, з-за неэфектыўнай сістэмы падтрымкі беспрацоўных, для большасці грамадзянаў, што шукаюць працу, няма стымулы праходзіць такую працэдуру. Колькасць такіх беспрацоўных можа складаць да 100 тысяч чалавек. Тут мы гаворым пра беспрацоўных, якія не могуць знайсці годную працу на працягу паўгода цягам каляндарнага года (паводле Дэкрэту, трэба быць занятым 183 дні ў годзе), а не пра агульную колькасць беспрацоўных, якіх у Беларусі ў асобна ўзяты момант налічваецца 200-300 тысяч чалавек.

Грамадзяне, якія не маюць нелегальных крыніцаў прыбыткаў і жывуць за кошт сваіх зберажэнняў або на сродкі сваіх блізкіх і сваякоў. Колькасць грамадзянаў такой катэгорыі можа сягаць 10-30 тысяч чалавек. З аднаго боку, гэта могуць быць фінансава забяспечаныя людзі, якія з якой-небудзь прычыны не лічаць для сябе патрэбным часова ўдзельнічаць у працоўных адносінах. Прычым за гады працы яны маглі выплаціць аб'ёмы падаткаў і адлічэнняў, якія нашмат перавышаюць сярэднестатыстычныя паказчыкі. Выходзіць, што Дэкрэт іх абавязвае плаціць збор за тое, што яны не маюць працы, што супярэчыць Канстытуцыі.

З другога боку, да гэтай катэгорыі адносяцца і грамадзяне, якія вымушана не працуюць і належаць да нізка- і сярэднезабяспечаных пластоў насельніцтва. Напрыклад, асобы, якія перанеслі сур'ёзную аперацыю ці хваробу і маюць абмежаванні па здароўі, але не атрымалі пры гэтым інваліднасці.  Калі абмежаванні па здароўі не дазваляюць быць занятым на ранейшай працы без шкоды для сябе (напрыклад, шкодная вытворчасць), а даступныя вакансіі не па спецыяльнасці прапануюць вельмі малую ўзнагароду, тады чалавек і яго сваякі могуць прыняць рашэнне пра мэтазгоднасць часова не ўступаць у працоўныя адносіны, а займацца хатнімі справамі і/ці ўласным здароўем. Сюды ж трапляюць і сітуацыі, калі чалавек глядзіць свайго старога сваяка, які, паводле заключэння афіцыйнай камісіі, не патрабуе спецыяльнага догляду. Фактычна, дзяржава ўмешваецца ў сямейныя справы і карае рублём хатнія гаспадаркі, якія нельга назваць «дармаедамі». Ужыванне Дэкрэту №3 у адносінах да гэтых грамадзян ставіць пад сумнеў мэту дасягнення большай сацыяльнай справядлівасці.

Санкцыянаваная дзяржавай дыскрэдытацыя тысяч грамадзянаў праз іменаванне іх «дармаедамі», хоць яны такімі зусім не ёсць, не спрыяе даверу да органаў улады. Больш за тое, спасылаючыся на сацыяльную справядлівасць пры прыняцці Дэкрэту, дзяржава адчыняе скрыню Пандоры са шматлікімі рытарычнымі пытаннямі што да справядлівасці дзейнай сацыяльна-эканамічнай мадэлі і сістэмы падаткаабкладання ў краіне. Напрыклад: чаму грамадзяне, якія не маюць нелегальнага прыбытку і якія жывуць за кошт уласных зберажэнняў і прыбыткаў сваякоў, з якіх ужо выплачаны падаходны падатак і адлічэнні ў ФСАН, вызначаюцца «дармаедамі», а работнікі стратных прамысловых прадпрыемстваў, што існуюць за кошт дзяржаўных датацый, — не?

Такім чынам, крытычны разгляд заяўленых у Дэкрэце №3 мэтаў выкрывае вялікія практычныя і тэарэтычныя праблемы ў кожнай з іх. Заканамерна, што ва ўмовах эканамічнай стагнацыі дзяржава ўсё цяжэй дае рады  выкананню ўзятых на сябе сацыяльных абавязкаў. Але праблема сацыяльнага ўтрыманства павінна вырашацца не прыняццём у закрытым рэжыме супярэчлівых і рэпрэсіўных дэкрэтаў з сумнеўнай эфектыўнасцю, а шляхам удасканалення падатковага і працоўнага заканадаўства, паляпшэння работы падатковых і іншых дзяржаўных органаў у рэжыме адкрытай дыскусіі з усімі зацікаўленымі бакамі.

Чытайце BISS-Blitz у фармаце pdf