Вышел из печати «Белорусский ежегодник - 2012», в работе над которым приняли участие независимые аналитики и эксперты, а также специалисты из различных исследовательских центров, в частности BISS. Представляем текст Дениса Мельянцова о развитии отношений Беларуси с Европейским Союзом в 2012 году.
Развитие отношений Беларуси с Европейским Союзом в 2012 году
В течение 2012 года отношения Беларуси и Евросоюза были очень неровными. Стороны пережили два дипломатических кризиса, которые сменились определенной активизацией контактов в конце года. Все это время стороны одновременно высказывались о желательности конструктивного диалога и улучшения отношений. Однако в течение года Евросоюз расширил действие ограничений в отношениях с белорусскими властями, а власти усилили репрессии внутри страны. Минск последовательно демонстрировал свое нежелание выполнять требования Брюсселя, озвученные публично, но не отказывался от возможностей неформальных коммуникаций и переговоров с представителями Евросоюза.
Евросоюз предложил эксклюзивную инициативу для Беларуси (Диалог о модернизации), но она пока не стала эффективным инструментом сотрудничества и коммуникации и требует дальнейшей доработки.
Тенденции:
- отношения зашли в тупик: Евросоюз понимает, что не имеет рычагов влияния, а Беларусь не хочет поддаваться внешнему давлению и не видит для себя выгод в том, чтобы идти на уступки;
- попытка Брюсселя быть посредником между белорусской оппозицией и правительством (через Диалог о модернизации) пока не имеет результата;
- проблемы в отношениях с Россией и трудности в экономике заставляют белорусское руководство осторожно искать улучшения отношений с ЕС.
Дипломатический кризис: короткий, но болезненный
Для белорусско-европейских отношений 2012 год начался с острого кризиса, который можно сравнить только с кризисом вокруг посольских резиденций в Дроздах 1998 года. Двадцать восьмого февраля Совет ЕС принял решение о расширении списка белорусских официальных лиц, в отношении которых действуют ограничительные меры Евросоюза. Список был увеличен на 21 человека (таким образом, по состоянию на 1 марта 2012 года «черный список» включал 231 лицо).
Двадцать восьмого февраля официальный представитель белорусского МИД объявил об ответных мерах. Руководство Беларуси решило запретить въезд на территорию страны гражданам государств Евросоюза, которые содействовали введению ограничительных мер, а постоянный представитель Беларуси при EC и посол в Польше были отозваны в Минск для консультаций. МИД Беларуси предложил главе представительства ЕС и послу Польши в Беларуси также отправиться в свои столицы для консультаций.
В ответ на это на срочном заседании Комитета по политическим вопросам и вопросам безопасности Европейской службы внешнего действия было достигнуто соглашение о солидарном отзыве всех послов стран Евросоюза из Минска. Таким образом, дипломатические отношения между Беларусью и странами Евросоюза оказались на грани разрыва.
Глубинные причины белорусско-европейского политического конфликта и дипломатического кризиса заключаются в фундаментальном непонимании сторонами мотивов и задач друг друга, а также в тотальном недоверии, который всегда присутствовал в отношениях, но многократно усилился после президентских выборов 2010 года. У Евросоюза отсутствует стратегия действий в отношении Беларуси (как и внешнеполитическая стратегия в целом), а внешняя политика Беларуси в принципе не предусматривает конкретных долгосрочных стратегий. Это приводит к непониманию сторонами целей двусторонних отношений, их возможных выгод и потерь от конфликтов.
Евросоюз рассматривает Беларусь в качестве типичной восточноевропейской страны, как Молдову или Украину, стремящихся вступить в ЕС и готовых выполнять требования Брюсселя по приближению норм и стандартов. Евросоюз рассматривает органы власти в Беларуси как нелегитимные и делает ставку на оппозицию и гражданское общество как на влиятельных политических субъектов внутри страны, тем самым провоцирует белорусские власти на усиление репрессий, поскольку других рычагов влияния на Брюссель у официального Минска нет. Со своей стороны, руководство Беларуси при помощи этого кризиса надеялось сломать саму парадигму отношения ЕС к Беларуси как к стране-аспиранту, что стремится стать частью Евросоюза и поэтому чувствительна к политической обусловленности, и заставить Брюссель относиться к Беларуси как к суверенной стране, которая имеет свои интересы (как, например, Евросоюз относится к Азербайджану или России).
Новое в конфликте 2012 года - это просчет официального Минска, который предполагал, что Евросоюз не будет способен к солидарному действию, и будет возможно и впредь играть на противоречиях между европейскими столицами в отношении восточной политики. Важным фактором кризиса стало и углубление интеграции Беларуси с Россией в рамках Единого экономического пространства, что позволило белорусскому руководству обеспечить поддержку Кремля и увереннее чувствовать себя в конфликте с Брюсселем.
Вторая фаза кризиса была связана с реакцией Евросоюза на смертную казнь Д. Коновалова и В. Ковалева, осужденных за теракт в минском метро. Информация о том, что президент Лукашенко отклонил прошение о помиловании, способствовала принятию новых ограничительных мер в отношении Беларуси. Двадцать третьего марта Совет ЕС добавил в белорусский «черный список» 12 физических лиц (включая бизнесменов Ю. Чижа и А. Тарнавского) и 29 предприятий. Таким образом, в «черном списке» на конец марта фигурировали 243 гражданина Беларуси и 32 предприятия.
В свою очередь белорусские власти стали активнее использовать свой список - невыездных из Беларуси. В него включили отдельных представителей оппозиции и гражданского общества, которые, по словам А. Лукашенко, призывали к санкциям против своей страны.
Переломный момент в отношениях Беларуси и Евросоюза наступил в середине апреля, когда из тюрем были выпущены бывший кандидат в президенты Андрей Санников и член его предвыборного штаба Дмитрий Бондаренко. Чувствуя, что конфликт с ЕС несет больше потерь, чем приобретений, официальный Минск сделал практический шаг к деэскалации конфликта. Со своей стороны, Евросоюз тоже пошел навстречу: 23 апреля Совет ЕС воздержался от новых ограничительных мер в отношении Беларуси, а в последнюю неделю апреля в Минск начали возвращаться послы государств Евросоюза.
Диалог о модернизации: с кем разговаривать?
Одновременно с дипломатическим кризисом Еврокомиссар по политике расширения Штефан Фюле объявил о старте новой инициативы - Европейского диалога о модернизации с Беларусью, который потом был переименован в Европейский диалог о модернизации с белорусским обществом (ЕДМ). В условиях невозможности двусторонних межправительственных контактов на высшем и высоком уровнях Евросоюз предложил модель сотрудничества с оппозицией и гражданским обществом с целью «обмена мнениями по вопросам реформ, необходимых для модернизации Беларуси»[1].
В рамках Диалога были сформированы четыре экспертные рабочие группы по следующим направлениям:
- политический диалог и политическая реформа;
- юстиция и внутренние дела (включая контакты между людьми);
- экономические и социальные реформы (в том числе приватизация);
- реформы торговли и рынка, реформа системы регулирования.
Официальные задачи ЕДМ следующие: сформировать более ясное видение современной и демократической Беларуси и реформ, необходимых для ее модернизации; определить соответствующий потенциал развития отношений с ЕС и потенциал возможной поддержки со стороны ЕС, передать практический опыт стран Евросоюза в прохождении переходных периодов.
Первые семь месяцев с момента запуска ЕДМ были посвящены подготовительному этапу работы, предшествовавшему полноценному началу его функционирования. Подготовительный этап Диалога включал разработку регламента работы групп и формулирование приоритетов их деятельности: согласование узких тематических направлений, в рамках которых в дальнейшем будут проводиться исследования, организовываться мероприятия и разрабатываться предложения реформ. За это же время при организационной и технической помощи Офиса солидарности с Беларусью была создана «база реформ» [2] - база данных о большинстве проектов реформ, что предлагались независимыми исследовательскими центрами, международными организациями и белорусскими властями.
На смену подготовительному этапу ЕДМ пришла переходная фаза инициативы, которая продлится примерно до лета 2013 года. Ее содержанием должна стать серия экспертных круглых столов, посвященных обсуждению разработанных ранее приоритетов реформ, а также встречи с экспертами из стран-членов Евросоюза с целью передачи опыта в соответствующих областях.
Важной проблемой является участие в Диалоге правительственных экспертов. Несмотря на некоторые дипломатические усилия со стороны Брюсселя, эксперты из государственных институций не участвовали в заседаниях рабочих групп. Однако относительно участия представителей белорусского государства Евросоюз посылает противоречивые месседжи. С одной стороны, он выражает заинтересованность в участии государственных экспертов в рабочих группах, а с другой - заявляет о невозможности участия официального Минска в качестве третьей стороны ЕДМ (вместе с Евросоюзом и белорусским гражданским обществом). В таких условиях официальный Минск рассматривает Диалог о модернизации как совместный проект Брюсселя и белорусской оппозиции, направленный в целом против белорусской модели развития.
Вряд ли следует ожидать, что правительство присоединится к Диалогу, даже если санкции будут сняты и двусторонние отношения наладятся. Минск изначально не был включен в разработку ЕДМ и не имеет чувства сопричастности и «собственности» в этой инициативе, а присоединяться на правах младшего партнера и садиться за один стол с оппозицией означает потерю репутации.
Евросоюз занимает скорее позицию независимого модератора, при этом поддержки Диалога со стороны потенциально заинтересованных сторон внутри страны практически нет: работа по присоединению экспертов со стороны бизнеса пока не начиналась, а оппозиционные силы не проявили к Диалогу никакого интереса. В конце концов, результативность всего Диалога (если уж он называется «европейским») во многом будет определяться усилиями самого Евросоюза, поскольку внутри Беларуси нет ни «заказчиков» экспертных разработок, ни финансовых средств для такой деятельности.
По состоянию на конец 2012 года Диалог о модернизации функционировал в режиме экспертного клуба без четких целей, задач и без бюджета. Для его успешного функционирования в будущем необходимы, во-первых, артикуляция позиции и целей ЕС в этом процессе, во-вторых, демонстрация потенциальных и желательных результатов ЕДМ и конкретных экономических и политических выгод, которые Беларусь (как в лице правительства, так и общества в целом) может получить от совместной разработки и осуществления модернизационных программ.
Шведский инцидент: медвежата против шведского посольства
Летом 2012 года Минск продолжал посылать Брюсселю осторожные послания, которые должны были засвидетельствовать добрую волю и желание конструктивного диалога. Так, знаковым событием стало участие заместителя министра иностранных дел Беларуси А. Купчиной в Первой неформальной встрече министров иностранных дел стран Восточного партнерства в Кишинэу. Двадцать третьего июля министр иностранных дел Беларуси С. Мартынов принял участие в третьей встрече министров иностранных дел стран Восточного партнерства в Брюсселе.
Однако 1 августа белорусский МИД официально проинформировал о том, что отказывается продлевать аккредитацию послу Королевства Швеции в Минске Стефану Эриксону. Как заявил пресс-секретарь внешнеполитического ведомства А. Савиных, в течение семи лет, которые Эриксон провел в Беларуси, «его деятельность была направлена не на укрепление белорусско-шведских отношений, а на их разрушение». [3] В ответ на действия Минска шведская сторона потребовала, чтобы два сотрудника посольства Беларуси в Стокгольме покинули страну. Минск принял решение полностью отозвать свое посольство в Стокгольме и предложил Швеции сделать то же самое. [4]
Многие аналитики связали такие действия белорусских властей с так называемым «плюшевым десантом»: 4 июля легкомоторный самолет с гражданами Швеции на борту нарушил белорусское воздушное пространство и разбросал над Ивенцом и Минском около 800 плюшевых игрушек с прикрепленными к ним надписями в защиту свободы слова в Беларуси. Белорусская сторона обвинила в этой акции Швецию как государство, и это, конечно же, могло сказаться и на отношении к посольству и главе дипломатической миссии.
Действия белорусских властей вновь получили солидарное осуждение со стороны стран-членов и институтов объединенной Европы. В Брюсселе заговорили о возможности очередного отзыва глав дипмиссий. Но на внеочередном заседании Совета ЕС 10 августа было принято решение все-таки воздержаться от такого шага.[5]
Парламентские выборы: обычный результат, обычная реакция
Выборы депутатов Палаты представителей Национального собрания пятого созыва, состоявшиеся 23 сентября, Международной миссией БДИПЧ ОБСЕ были признаны несоответствующими стандартам ОБСЕ. В результате Европейский Союз, который в оценке выборов опирается на заключение миссии ОБСЕ, не признал выборы в Беларуси свободными и справедливыми. Такая оценка не способствовала снятию напряжения в отношениях с Евросоюзом. По итогам избирательной кампании Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности Кэтрин Эштон и Комиссар по вопросам расширения и политики соседства Штефан Фюле сделали совместное заявление, в котором назвали выборы в Беларуси «еще одной упущенной возможностью» [6].
Однако сразу после выборов были освобождены Сергей Коваленко и Павел Сыромолотов, которых Евросоюз рассматривал как политических заключенных. Это событие понизило градус критики в адрес белорусского руководства во время заседания Совета ЕС 15 октября. По итогам этого Совета было продлено действие санкций в отношении белорусских официальных лиц, бизнесменов и предприятий до 31 октября 2013 года. Однако «черный список» не был расширен, как можно было предположить накануне.
Курс на нормализацию?
Конец года оказался очень насыщенным событиями, которые можно квалифицировать как существенную активизацию Минска в западном направлении. Так, состоялась серия деловых и дипломатических мероприятий, организованных белорусской стороной как в Беларуси, так и в странах Евросоюза. В ноябре-декабре состоялись консультации между МИД Латвии и Беларуси, а также Беларуси и Франции. Были подписаны программы сотрудничества между министерствами культуры Беларуси и Польши, литовско-белорусское соглашение в области информационных и коммуникационных технологий и развития информационного общества.
Также в конце года имел место целый ряд встреч руководства МИД Беларуси с руководителями дипломатических миссий стран ЕС в Минске. В декабре министр иностранных дел Владимир Макей и его заместитель А. Купчина приняли послов Польши, Франции, Чехии, Эстонии, Великобритании и Литвы. Семнадцатого декабря Макей позвонил министру иностранных дел Чехии Карлу Шварценбергу, а глава МИД Беларуси принял директора департамента России, Восточного партнерства, Центральной Азии, регионального сотрудничества и ОБСЕ Европейской службы внешнего действия ЕС Гуннара Виганда.[7] По информации белорусского МИД, во время почти каждой из этих встреч обсуждались вопросы белорусско-европейских отношений.
Такая активизация контактов на западном направлении совпала с нарастанием проблемных моментов в отношениях с Россией, которые частично стали причиной поиска путей нормализации отношений с Евросоюзом. Кроме того, мотивом активизации МИД была необходимость привлечения западных кредитов и инвестиций накануне пиковых выплат по внешним долгам, расчет воспользоваться литовским председательством в ЕС в 2013 году для активизации своего участия в Восточном партнерстве (прежде всего в целях финансирования инфраструктурных проектов), желание "подправить" имидж страны накануне Чемпионата мира по хоккею, который пройдет в Беларуси в 2014 году.
Похоже, что Минск готов идти на выполнение требований Евросоюза, в частности на освобождение политических заключенных, если будет видеть четкие выгоды от нормализации своих отношений с Евросоюзом. Конфликт с Россией также будет способствовать этому процессу.
Выводы
Несмотря на кризис в отношениях, в течение года Минск демонстрировал свое желание вернуться к диалогу с Евросоюзом и улучшить политические отношения при условии сохранения репутации и отстранения оппозиции как посредника в этих отношениях.
Дипломатический кризис показал, что Евросоюз готов к солидарным действиям, но он имеет очень ограниченные рычаги влияния на ситуацию в Беларуси. Так же у Брюсселя нет четкого понимания, какую стратегию поведения выбрать. Беларусь, в свою очередь, знает, как управлять кризисами в отношениях с ЕС, но не знает, как заставить Брюссель относиться к ней как к независимому государству, без попыток ее трансформировать соответственно желаниям европейских чиновников.
Несмотря на конфликтные отношения в политической сфере, торговля и деловые связи в 2012 продолжали успешно развиваться, как и двусторонние отношения с некоторыми странами-членами Евросоюза.
Белорусско-европейские отношения пока остаются функцией от отношений Минска с Москвой и актуализируются только тогда, когда появляются проблемы с восточными соседями. В целом Беларусь остается в русле политики «лавирования» и ее внешнеполитическая деятельность зависит от тактических потребностей и внешней конъюнктуры.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Launching European Dialogue on Modernisation with Belarus// [Electronic resource] Mode of access: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/12/226&form.
[2] http://www.reformsby.eu/
[3]Гл.: http://www.ctv.by/novosti/andrey-savinyh-belorusskaya-storona-ne-vydvory....
[4] Заявление Министерства иностранных дел Республики Беларусь, 08.08.2012// [Электронный ресурс] Точка доступа: http://www.mfa.gov.by/press/news_mfa/b74c05198b8504a4.html.
[5] Беларускі знешнепалітычны індэкс // BISS. 2012. № 9 // [Электронны рэсурс] Кропка доступу:http://www.belinstitute.eu/be/node/656.
[6]Statement by the high perpresentative Catherine Ashton and comissioner Stehan Fule on the parlamentary elections in Belarus// [Electronic resource] Mode of access:http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/headlines/news/2012/09/201...).
[7] Беларускі знешнепалітычны індэкс // BISS. 2012. № 11 // [Электронны рэсурс] Кропка доступу: http://www.belinstitute.eu/ru/node/520.
