Проект "Рефорум" стал одним из самых масштабных проектов, когда-либо реализованных силами белорусского экспертного сообщества
В проекте было задействовано более 90 местных и международных экспертов, создавших 16 блоков предложений по улучшению “правил игры” в различных областях: от политики инвалидности до инновационного развития страны и от антимонопольного регулирования до вопросов въездного туризма. Именно из-за значительного тематического разброса тем в фокусе "Рефорума", сложности проекта и комплексности экспертных предложений (речь идет о более чем 2000 страницах анализа и предложений), в данном тексте мы были вынуждены совмещать выводы о проекте с созданием четкой и понятной системы навигации в текстах наших экспертов.
У "Рефорума " было две цели. Первая — состояла в организации широкого диалога по вопросам институциональных изменений, необходимых Беларуси. Для ее достижения BISS исследовал мнение представителей государства, бизнеса и гражданского общества (а также провел два национальных опроса) о необходимых реформах и организовал работу регулярных "форумов” . Участники “форумов” — представители релевантных групп, опираясь на данные социологических и политэкономических исследований, в ходе комплексного процесса дискуссий и консультаций должны были договариваться между собой о том, что из предложенного меню следует отдать в разработку экспертным командами. Иными словами, сами стейклходеры (этот англицизм, похоже, не искореняем из "канцелярита" международных проектов) должны были определить, в каких именно реформах нуждается Беларусь и соотнести свое решение с тем, как потребность в реформах видится не только представителями своей группы (результаты качественных опросов) но и иных групп. BISS влиял на решения “форумов” лишь устанавливая четыре смысловые фильтра: выбранные приоритеты должны были содержать потенциал: а) объективной пользы для развития страны, б) реализуемости властями, в) выполнимости заказа силами белорусского экспертного сообщества и ресурсами проекта и г) относиться к темам, в которых у европейских экспертов есть существенные компетенции.
Вторая цель касалась непосредственного создания знаний и предложений силами экспертов и экспертных команд, прошедших конкурсный отбор Совета проекта. BISS сформировал 16 рабочих групп, задачей которых было предложить готовый интеллектуальный продукт: аналитические отчеты, направленные на идентификацию конкретных проблем и аналитические записки (policy-papers), направленные на конкретные решения.
"Рефорум" задумывался как важный эксперимент, в котором результат (конкретные экспертные предложения) ничуть не более важен, чем процесс, приводящий к этому результату. Иными словами, ценность проекта не должна сводиться к корпусу текстов, состоящих из 2000 страниц, содержащего 16 блоков предложений, и не менее 200 рекомендаций о реформировании, созданных 16 командами, в которых работали более 90 экспертов. Без активного вовлечения стейкхолдеров, то есть без создания моста между "заказчиками" и "разработчиками", проект свелся бы к традиционной порочной парадигме "экспертной работы без заказчика", а весь интеллектуальный результат был бы обречен попасть "в стол", пополнив библиотеку текстов о том, как сделать страну лучше, стал бы еще одной абстрактной коллективной монографией. В общем, "Рефорум" создал важный прецедент "республиканского проекта" (в значении классической республиканской теории), связав между собой стейкхолдеров (из тех, кому “не все равно”), мотивировав их выработать консенсусную повестку дня и подключить к процессу экспертов, обладающих разнообразными компетенциями, взглядами и аффилиациями.
"Рефорум" стал своеобразным зеркалом, в котором отражается способность групп интересов "договариваться" об интересах общего дела и выходить за рамки эгоистических внутри-групповых интересов: перед участниками “форумов” возникал выбор — заказ экспертных разработок "для себя" или с учетом интересов более широких аудиторий. Также в зеркале "Рефорума" отразилась способность белорусских экспертов создавать качественные интеллектуальные продукты, направленные на институциональные изменения, работая при этом в новых смешанных командах.
"Рефорум" стал важным тестом и для BISS. Во-первых, в рамках проекта мы выступали по сути дела модераторами и медиаторами. Наше прямое влияние на "Рефорум" было ограничено дизайном проекта: мы не могли вмешиваться в расстановку приоритетов в рамках “форумов”, не могли изменить символическое меню выбранных приоритетов и не имели мандата на то, чтобы корректировать процесс создания интеллектуальных продуктов рабочими группами проекта. Именно поэтому корпус текстов проекта "Рефорум" не может быть объединен в единую программу реформ, а ряд внутренних противоречий в блоках предложений неизбежно сохранился. Вместо единой рамки и пакета реформ, проект создал 16 проектов предложений в различных областях, разных по глубине, качеству и практическому потенциалу, и их дальнейшая судьба будет зависеть от способности "стейкхолдеров" использовать разработки в своей деятельности.
Во-вторых, принимая решение реализовывать проект "Рефорум", BISS сознательно взял на себя ряд существенных рисков.
Первый риск связан с политическим климатом. Проект был реализован в стране, в которой само слово "реформы" является препятствием для реформ. С одной стороны, значительная часть политического истеблишмента ассоциирует слово "реформы" с догматизмом неолиберальной доктрины и вашингтонского консенсуса и рассматривает опыт структурных реформ в соседних странах (прежде всего, России и Украине) как резко негативный. Слабые институты, захват государства частными группами интересов и олигархический капитализм стали главными итогами некоторых трансформаций. Осознавая эту проблему, мы старались выбрать максимально нейтральные концепции и чаще всего говорили об улучшении “правил игры”, нежели о реформах. С другой стороны, начиная проект, мы не могли рассчитывать на благоприятное отношение к “Рефоруму” со стороны государства и уж точно не рассматривали возможность вовлечения государственных экспертов как вероятную. Политическая либерализация и поступательная нормализация отношений с ЕС всерьез расширили жизненное пространство для независимых экспертных центров, роль которых в стране так и осталась неопределенной: они уже перестали восприниматься как подрывные, но еще не получили возможность полноценного интеллектуального влияния на действия правительства. При этом "Рефоруму" удалось организовать работу государственных и независимых экспертов, вынося за скобки политические противоречия и объединив всех одной целью — искать ответы на традиционный вопрос "что делать?". Следует также отметить, что BISS был напрочь лишен романтических иллюзий о том, что "Рефорум" спровоцирует реформы: дизайн проекта был одновременно достаточно оптимистическим с позиции конца 2013 года, и слишком консервативным с позиции февраля 2017-го. Как уже было сказано, мы были нацелены на широкий диалог о реформах и на создание предложений, и в этом смысле проект сделал многое из возможного, однако полноценная возможность его реализации появилась только сейчас.
Второй риск заключался в том, что мы не были уверены в готовности наших стейкхолдеров работать совместно и сомневались в своих собственных силах эффективно модерировать их диалог. Важной предпосылкой для успешной реализации проекта являлась критическая масса конкретных представителей групп интересов, которым было бы, с одной стороны, "не все равно", и они участвовали бы в “форумах”, а с другой — способных договариваться об общих интересах и приоритетах и генерировать качественные решения. Не имея возможности повлиять на "заказ", мы, тем не менее, стремились не допустить смыслового крена в "Рефоруме", приводящего к полной эрозии целей проекта и выхолащиванию "диалоговости". И в подавляющем количестве случаев нам это удалось.
Наконец, мы понимали, что, с одной стороны, мы всегда декларировали невозможность контроля качества создаваемых экспертами предложений, а с другой — что символическая ответственность за созданный контент так или иначе будет на нас. BISS помогал экспертным командам в части редакторских правок, организовывал peer review и создавал пространства, где представители рабочих групп могли получить обратную связь как от стейкхолдеров, так и от других экспертов (презентации, круглые столы, форумы), но при этом у нас не было мандата на смысловые правки.
Данный текст структурирован таким образом: следующая глава посвящена 10 основным достижениям проекта "Рефорум", после чего мы рассмотрим приоритеты общества, власти, бизнеса и гражданского общества, кратко очерчивая идентифицированные группами проблемы и решения этих проблем.
Десять достижений проекта "Рефорум"
1. "Рефорум" стал экспертным проектом в Беларуси, в основе которого лежала фундаментальная методология определения приоритетов и комплексная система принятия решений. Предварительная подготовка к проекту включала в себя серию социологических и политэкономических исследований. Социологические исследования включали в себя два репрезентативных национальных опроса и две волны качественных интервью, проведенных среди представителей органов власти, бизнеса и гражданского общества (всего шесть исследований). На их основании мы делали выводы о спросе на реформы среди различных групп и о приоритетности желаемых преобразований. Политэкономические исследования включали в себя анализ конкурентоспособности Беларуси, выявление факторов отставания страны в развитии с точки зрения рейтингов конкурентоспособности, а также подробное изучение государственных программ развития на предмет того, в какой степени они направлены на решение вызовов развития.
2. "Рефорум" стал первым интерактивным, открытым и саморегулирующимся проектом: вместо того, чтобы закладывать в проект жесткие тематические рамки, мы создали механизм принятия решений, дающий группам интересов carte blance на "заказ" для экспертов. Это позволило сделать экспертную работу максимально полезной для "заказчиков". В середине проекта мы корректировали систему принятия решений и усиливали роль Совета, который помогал сформулировать "меню" для “форумов” и разрабатывал технические задания для рабочих групп.
3. Благодаря своему дизайну "Рефорум" вовлек в диалог на тему необходимых для Беларуси реформ рекордное количество участников . В рамках проекта было организовано 30 мероприятий, в том числе презентаций и круглых столов, а также международная конференция "Минск после Риги" и Белорусский форум "Расширяя горизонты: инвестиции, финансы, развитие".
4. “Рефорум” помог с высокой степенью точности выявить общественный спрос на реформы в Беларуси и представления различных групп (чиновники, представители частного сектора и гражданского общества) о конкретных путях институциональных изменений, необходимых стране.
5. "Рефорум" создал успешный прецедент совместной работы экспертов, аффилированных с независимыми, государственными и бизнес-структурами. Подобная диверсификация экспертов была в большинстве рабочих групп и положительно отразилась на качестве экспертного поля: “Рефорум” стал точкой сборки экспертизы о реформах в Беларуси и триггером роста качества поля.
6. Проект "Рефорум" способствовал организации межсекторального диалога по вопросам развития Беларуси. Так, BISS совместно с Национальным агентством инвестиций и приватизации (НАИП) и частной компанией Юнитер выступил соорганизатором и "донором" основной содержательной части в рамках первого Белорусского форума «Расширяя горизонты: инвестиции, финансы, развитие», который был открыт премьер-министром Беларуси (www.belarusforum.by), и на основе которого была подготовлена дорожная карта, направленная правительству.
7. “Рефорум” способствовал тщательной диагностике белорусского экспертного поля, и помог выявить лакуны компетенций и устранить этот дефицит за счет диверсификации экспертов и приглашения внешних консультантов и менторов.
8. Рефорум создал 16 предложений о реформах в различных областях:
1. Модернизация законодательства и практик в сфере привлечения прямых иностранных инвестиций в Беларусь (далее -- ПИИ);
2. Модернизация законодательства в сфере образования (в частности — Кодекса об образовании);
3. Предложения реформ, направленных на улучшение состояния "въездного туризма" (далее -- туризм);
4. Модернизация законодательства в сфере защиты информационного пространства (далее -- медиабезопасность);
5. Модернизация норм и практик в сфере расширения добровольного медицинского страхования (далее -- ДМС);
6. Модернизация законодательства в сфере политики инвалидности (ратификация Конвенции о правах инвалидов Республикой Беларусь;
7. Модернизация антимонопольного законодательства и законодательства о конкуренции;
8. Модернизация законодательства и практик в сфере защиты частной собственности;
9. Модернизация законодательства и практик в сфере государственного управления;
10. Модернизация законодательства и практик в сфере управления государственной собственностью;
11. Предложения реформ, направленных на инновационное развитие страны (в части IT);
12. Предложения, направленные на разработку системы мониторинга реформ;
13. Предложения, направленные на модернизацию законодательства и практик в части регулирования деятельности некоммерческих организаций (включая вопросы СРО и фондов целевого капитала);
Предложения, направленные на повышение качества человеческого капитала за счет:
14. политики по регулированию рынка труда;
15. образования;
16. миграционной политики.
