Продолжающийся уже почти год кризис в Украине привел к полному переформатированию внутриполитического поля, территориальным потерям и кровопролитным боевым действиям. Международные отношения в регионе и на глобальном уровне под воздействием украинских событий также подверглись существенным изменениям. Парламентские выборы позволяют подвести черту под еще одним этапом кризиса в Украине и более уверенно судить о вероятных сценариях развития ситуации в ближайшем будущем.
Итог конфликта: Украина остается унитарной, но контроль утерян
Минские соглашения положили конец горячей фазе конфликта на Донбассе более месяца назад. Уровень насилия на востоке Украины существенно снизился, урегулирование конфликта перешло в политическую и дипломатическую плоскости. Однако противоборствующие стороны продолжают обстрелы позиций соперника и ведут бои за стратегически важные объекты, например, за Донецкий аэропорт.
Причины прекращения огня
Киев вынужденно пошел на прекращение огня ввиду больших военных потерь и резкого изменения ситуации на фронте в конце августа — начале сентября, которое было обеспечено, в том числе, вероятно, и при помощи частей регулярной российской армии. Об этом можно судить по ряду косвенных свидетельств: фотографии техники, допросы солдат, оказавшихся на украинской территории, потери личного состава 76-й псковской дивизии ВДВ. Кремль ясно дал понять Киеву, что победить сепаратистов путем проведения войсковой операции не удастся: как только ситуация на фронте для сепаратистов становилась критической, Россия предоставляла последним необходимую поддержку в вооружении и личном составе. Однако Россия воздержалась от массированного вторжения в Украину силами, сосредоточенными вдоль государственной границы[1].
Оценивая итог горячей фазы конфликта, отдельные российские военные эксперты[2] говорят об унизительном поражении Киева и катастрофических потерях в тяжелой технике и личном составе. Так ли это?
Потери Украины в ходе конфликта
По информации официальных источников, в ходе боевых действий безвозвратные потери Киева в технике составили 8 ударных самолетов, порядка 75 танков и 140 единиц бронемашин. Безвозвратные потери личного состава украинской армии, включая добровольческие батальоны и подразделения Национальной гвардии, составляют около 2 тыс. человек, причем в эту итоговую цифру включены также пропавшие без вести. Однако согласно отчету мониторинговой миссии ООН, официальные данные о количестве погибших и раненых в боях на Донбассе украинских военных являются «неточными и противоречивыми».
При этом в боеготовом состоянии в строевых частях Украины по данным на 2013 год находилось около 170 боевых самолетов (еще несколько десятков Су-27 и МиГ-29 находятся на хранении и на авиаремонтных заводах), порядка 700 танков (плюс свыше 2000 танков на хранении) и 2500 единиц тяжелой военной техники различных типов.[3] Это позволяет сделать вывод о том, что хотя потери Украины в конфликте и значительны, вооруженные силы страны все же имеют достаточную материальную базу для восполнения своих потерь и даже наращивания количества тяжелого вооружения в зоне конфликта. Что касается личного состава, то приведенные выше потери никак нельзя считать катастрофическими для обороноспособности страны: по состоянию на конец 2013 года в рядах вооруженных сил насчитывалось 139 тыс. человек, из них в сухопутных войсках — 49 тыс. Кроме того, в стране с населением около 40 млн человек даже при проведении неполной мобилизации можно развернуть армию в полмиллиона человек.
Таблица 1. Потери Украины в ходе конфликта
Тем не менее даже потери такого уровня, являясь некритичными для вооруженных сил в целом, оказали мощное психологическое воздействие как на население ранее не воевавшей страны, так и на новое правительство. Увеличение потерь в живой силе и затягивание войсковой операции против сепаратистов грозило огромными политическими рисками. Исходя из этого, Петр Порошенко вынужден был пойти на уступки России и перевести конфликт в замороженную стадию хотя бы на время, необходимое для проведения парламентских выборов, решения проблем в экономике и реформирования армии.
Уступки в пользу России
В итоге Киев согласился на прекращение огня и на предоставление особого статуса сепаратистским регионам. Принятые законы «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и «О недопущении преследования и наказания лиц – участников событий на территории Донецкой и Луганской областей» означают фактический отказ Киева от своей юрисдикции на этих территориях при формальном ее сохранении в составе Украины, а также обеспечивают легализацию лиц, которые ранее квалифицировались как террористы. Заявления представителей официального Киева о том, что закон об особом статусе отдельных районов Донбасса будет выполняться только при условии проведения там выборов, согласованных с Украиной, были скорее попыткой представить ситуацию гражданам в выгодном для себя свете.
Фактически такое положение дел соответствует ожиданиям России. Киев берет на себя дальнейшее содержание региона и восстановление разрушенной в ходе военного конфликта инфраструктуры. При этом конфликт лишь условно заморожен (при желании Москвы он может с новой силой разгореться) и тем самым служит эффективным рычагом влияния на внутреннюю и внешнюю политику Киева.
В риторике Евросоюза и официального Киева особый статус региона представлен как необходимый шаг на пути к полноценному перемирию. В условиях резко усложнившейся для Украины ситуации на фронте и экономического положения в стране Киев оказался перед следующей дилеммой: либо обеспечить реальную юрисдикцию в регионе в условиях федерализации (см. соответствующую концепцию), либо сохранить чисто номинальный контроль над утраченными территориями и при этом сохранить унитарный строй на подконтрольной территории. В итоге выбор был сделан в пользу второго варианта.
Отложенная ассоциация с ЕС: Россия противится глубоким реформам в Украине
Одним из самых весомых достижений России в конфликте стало откладывание до 2016 года вступления в силу зоны свободной торговли (ЗСТ) Украины с ЕС. Несмотря на исключительную политическую важность Соглашения об ассоциации для Киева, Брюссель и украинское руководство под давлением России приняли решение отложить вступление в силу самого важного, IV раздела Соглашения («Торговля и вопросы, связанные с торговлей»), предполагающего создание зоны свободной торговли. Кремль настоял на таком варианте в надежде на последующее внесение в текст договора изменений, которые оставляли бы возможность вступления Украины в Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Соответствующие предложения по изменению формулировок Соглашения были внесены российской стороной в сентябре. Податливость Евросоюза в ходе переговоров стимулирует Кремль к дальнейшим усилиям по расширению поля для маневра.
Кроме создания ЗСТ, IV раздел Соглашения об ассоциации включает в себя обязательство Украины по проведению важных реформ, связанных с переходом на европейские нормы и стандарты во многих сферах экономики. Если Киев начнет внедрять хотя бы отдельные положения четвертого раздела (например, в части приведения правил госзакупок в соответствие с европейскими), то Россия может посчитать это нарушением договоренностей и значительно повысить ставки ввозных таможенных пошлин на многие категории украинских товаров (сниженные в рамках Договора о зоне свободной торговли СНГ), чем вызовет значительные экономические потери Украины. Собственно, об этом Владимир Путин письменно предупредил украинского президента[4], а российский министр экономического развития Алексей Улюкаев — еврокомиссара по торговле Карла де Гухта.[5] Таким образом, увязывание Россией нахождения Украины в ЗСТ СНГ с откладыванием IV раздела Соглашения об ассоциации с ЕС создает серьезные препятствия не только для евроинтеграции Украины, но и для процесса реформирования в целом.
В то же время часть украинских политических и экономических элит может быть заинтересована в таком раскладе. С одной стороны, Евросоюз в одностороннем порядке отменил таможенные пошлины на украинские товары еще в марте 2014 года. С другой — вместе с переносом запуска IV раздела Соглашения об ассоциации с ЕС на более поздний период откладывается и кардинальная перестройка всей украинской экономики, требующая больших финансовых вложений при переходе к европейским стандартам и создающая риски для существующей политической системы. Однако в среднесрочной перспективе отложенные реформы будут подрывать легитимность действующей власти, от которой население как раз ожидает кардинальных перемен в стране и ухода от старой олигархическо-коррупционной системы.
Поэтому в таких условиях украинскому правительству следовало бы сосредоточиться на проведении реформ в сферах, непосредственно не связанных с торговлей и переходом на европейские стандарты (это может быть реформа госаппарата, борьба с коррупцией, создание новой армии и силовых структур и др.), чтобы избежать давления со стороны России и не упустить важный момент для преобразований.
Интересы внешних игроков в отношении украинского кризиса
Оценивая итоги активной фазы конфликта, не лишним будет еще раз напомнить про мотивы и интересы России, которые побуждают ее вмешиваться в дела Украины.
Как мы уже писали в апрельском анализе кризиса в Украине, российское руководство ставило себе целью предотвратить переориентацию Украины на Запад путем создания на ее территории очага долгосрочной нестабильности и децентрализации власти. Нейтральный статус Украины необходим Кремлю по двум причинам: военно-стратегической и политико-экономической. Для России критически важно не допустить вступления Украины в НАТО, поскольку в перспективе это может привести к катастрофической уязвимости Москвы в случае размещения американского ракетного вооружения на востоке Украины[6] и потере контроля над Черным морем. Политико-экономический мотив Кремля состоит в желании включить Украину в процесс евразийской интеграции и избежать экономических потерь, связанных с формированием зоны свободной торговли (ЗСТ) между Украиной и Евросоюзом. Потеря Украины имеет и важный психологический эффект: в Кремле хорошо помнят знаменитую максиму Збигнева Бжезинского, согласно которой Россия никогда не сможет стать великой державой без Украины.
Таким образом, с одной стороны, Россия в краткосрочной перспективе продвинулась в реализации своих целей: ЗСТ с Евросоюзом отсрочена, экономика Украины еще больше подорвана (прогнозируется, что ВВП страны в 2014 году уменьшится на 10%), Москва получила дополнительный рычаг влияния в виде тлеющего конфликта на Донбассе и отторгнутого Крыма; о вступлении Украины в НАТО не может быть и речи. Кроме того, в руках России остается важнейший козырь — поставки природного газа.
Однако действия Кремля породили и массу угроз, которые в долгосрочной перспективе могут свести на нет предпринятые Россией усилия по обеспечению собственных интересов. Социологические опросы показывают, что борьба за сердца и души украинцев Москвой проиграна. Отвечая на вопрос, какое направление внешней политики должно быть приоритетным для Украины, отношения с Россией в мае 2014 года выбрала рекордно малая часть респондентов — 16,6%, в то время как отношения со странами ЕС поддержали 52,5%.[7] Для сравнения, в феврале 2011 года эти показатели составляли 40,4% и 35,7%, соответственно. Вряд ли экономическое давление и все более ожесточенная информационная война заставят украинское население изменить свой геополитический выбор. Поэтому о термине «мягкая сила»[8] в Кремле могут забыть. Кроме того, аннексия Крыма и участие России в конфликте на Донбассе спровоцировали резкое обострение отношений с Западом, которое может перерасти в длительное противостояние, потенциально весьма болезненное для российской экономики.
Впрочем, ухудшение отношений с Россией и уменьшение приверженцев пророссийского курса среди украинцев не обязательно означает рост сторонников Евросоюза. В связи с довольно неопределенной и запаздывающей политикой ЕС, проевропейские настроения в украинском обществе могут также поколебаться. Пока Евросоюз не только не готов озвучить перспективу членства Украины в ЕС, но и не спешит оказывать необходимую финансовую помощь стране. Это при том, что жесткие действия России в отношении Украины были непосредственно спровоцированы именно сближением Киева с Евросоюзом, а не смещением с должности Януковича как таковым. Показательно, что в лагере стран ЕС, противодействующих введению санкций в отношении России, оказались сразу три центральноевропейские страны (Чехия, Словакия, Венгрия)[9], которые сами всего несколько десятилетий назад испытали на себе советскую оккупацию и обращались за помощью к Западной Европе, подчеркивая свою европейскую идентичность.
Основной интерес Евросоюза заключается в скорейшем урегулировании конфликта для восстановления экономических отношений с Россией и безопасности энергетического транзита. Ради сохранения приемлемых отношений с Россией Евросоюз даже пошел на опасный прецедент: допустил вмешательство третьей стороны в процесс двусторонних переговоров об имплементации Соглашения об ассоциации, что фактически поставило под вопрос суверенитет Украины.
США также не готовы активно поддерживать Украину. Вашингтон взял на себя минимальные финансовые обязательства и отказался поставлять Киеву вооружение. Впрочем, оружие само по себе вряд ли поможет Украине при сохранении дисфункциональной армии и нестабильной политической ситуации. К тому же, как было показано выше, ВСУ не имеет недостатка в вооружениях. США объективно заинтересованы в вовлечении России в конфликт низкой интенсивности в целях нейтрализации ее внешнеполитической активности в других регионах мира, но не заинтересованы в расползании нестабильности в регионе.
Коллапс Ирака и увеличение влияния «Исламского государства» сильно отвлекают внимание Вашингтона от Украины, которая в настоящее время рассматривается скорее как проблема Евросоюза. Последний, полагают США, и должен играть главную роль в урегулировании конфликта.
Беларусь заинтересована в скорейшем урегулировании кризиса в Украине по нескольким причинам.
Во-первых, Украина является вторым по значимости торговым партнером Беларуси после России со значительным положительным сальдо (в 2013 году оно составило 2,1 млрд долларов США), а продолжение войны, и как ее следствие — проблемы в экономике, приведут к снижению покупательской способности Украины и падению белорусского экспорта. В январе-августе 2014 года по сравнению с таким же периодом прошлого года белорусский экспорт уже снизился более чем на 5%.
Во-вторых, целостная и стабильная Украина крайне важна для Беларуси как важная точка опоры в попытках уравновесить влияние России в регионе. В условиях ставки Кремля на ускоренную евразийскую интеграцию, роль Украины как тактического союзника для Минска только усиливается.
В-третьих, Беларусь приняла на себя роль площадки для переговоров по урегулированию кризиса, поэтому на ней лежит и некоторая степень ответственности за последствия достигнутых договоренностей. После проведения Саммита ЕС-Украина-Таможенный Союз 26 августа в Минске и заключения соглашения о прекращении огня Беларусь заработала множество политических очков. Следовательно, в случае очередного обострения конфликта Минск понесет репутационные потери как неудавшийся посредник-миротворец. Кроме подорванного имиджа нейтрального посредника в случае возобновления активных боевых действий в Украине, Беларуси по требованию России еще и придется более четко определиться относительно того, кого она все-таки поддерживает в этом конфликте. А поскольку принять иное решение, кроме поддержки России, Минск не сможет в силу большой экономической зависимости, то это будет автоматически означать и резкое ухудшение отношений с Киевом, и утрату надежды на сближение с Западом.
В свете недавнего совещания у президента по вопросу создания производства перспективных образцов вооружения приобретает особую значимость и сотрудничество предприятий белорусского и украинского ВПК. У Беларуси недостаточно потенциала для самостоятельного создания замкнутого цикла производства новых типов вооружений во многих сферах, и украинские наработки и отдельные специалисты были бы весьма кстати. В частности, белорусскую сторону интересует освоение технологии производства ракет и их компонентов для зенитно-ракетных комплексов (например, для ЗРК «Алебарда» белорусского производства), что позволит уменьшить зависимость от других государств. Кризис в Украине стал мощным катализатором этого процесса: украинские оборонные предприятия теряют свои рынки в России, а ухудшающаяся экономическая ситуация вообще грозит отрасли деградацией и потерей ценных кадров. Об этом как раз и говорил А. Лукашенко во время посещения 558 Авиаремонтного завода в Барановичах в апреле этого года: «Давайте попробуем с украинцами договориться и вместе поработать, чтобы не пропали интеллектуальные, инженерные центры, конструкторы в Украине. Момент нормальный... этот момент надо использовать не только для себя, но и для внешнего рынка»[10]. Информация о том, что белорусская сторона начала привлекать специалистов украинских военных предприятий уже начала появляться в публичном доступе.
Белорусский интерес проявляется еще и в использовании украинского кризиса для улучшения демографической ситуации в стране. Принятие и легализация украинских переселенцев — это уникальный шанс для Беларуси несколько компенсировать естественную убыль населения и приблизиться к выполнению цели Национальной программы демографической безопасности на 2011–2015 гг. увеличить сальдо внешней миграции до 60 тыс. человек. В последние годы официальные отчеты о положительном миграционном сальдо были результатом искажений в миграционной статистике, связанной с недоучетом размера постоянной эмиграции.[11] Привлечение тысяч украинских переселенцев делает возможным достичь реального, а не фиктивного положительного сальдо международной миграции. Впрочем, белорусским государственным органам еще предстоит провести серьезную работу, чтобы привлечь переселенцев, получивших разрешение на временное проживание, выбрать Беларусь в качестве постоянного места жительства.
Результаты парламентских выборов и сценарии развития событий
Неожиданно хороший результат «Народного фронта» на парламентских выборах позволяет предположить, что связка Порошенко-Яценюк в украинской политике сохранится и в дальнейшем. Несмотря на то, что после президентских выборов эти политики работали вместе, они имеют разные позиции[12] относительно переговоров с Россией и внутренних преобразований. И это будет создавать конкуренцию политических сил, что при необходимости быстрых реформ и урегулирования кризиса неизбежно будет снижать эффективность действий власти. Этими противоречиями будут пытаться воспользоваться как оппоненты-популисты, так и Россия.
Прошедшие выборы также продемонстрировали самую низкую явку на выборах в Раду за всю историю (52,42%), что говорит об усталости электората от политической борьбы и вообще о политической демобилизации населения. Это необходимо будет учитывать при проведении реформ — такое состояние общества не позволяет рассчитывать на длительное сохранение лояльности в условиях шоковых мер. Особенно низкая явка была зафиксирована в юго-восточных областях (от 32% в Донецкой области до 41% — в Херсонской), что свидетельствует об отдаленности электората в этих регионах от центральной власти и требует усиления коммуникации Киева с данными территориями. С другой стороны, даже в юго-восточных областях партии «Блок Петра Порошенко», «Народный фронт» и «Самопомощь» вкупе набрали больше голосов, чем «Оппозиционный блок», в основном состоящий из бывших членов «Партии регионов», что указывает на падение популярности бывших соратников Януковича и ориентацию на реформы.
Из сегодняшнего состояния дел в Украине просматриваются как минимум три сценария развития событий в ближайшие полгода-год.
Сценарий 1. Дальнейшие уступки России со стороны Киева в вопросах статуса и управления на неподконтрольных территориях Донбасса, а также учет российских претензий относительно Соглашения Украины с ЕС вкупе с вялотекущими реформами (либо их имитации) при отсутствии существенной помощи со стороны Запада. Скорее всего, этот сценарий приведет к угасанию сепаратистского движения на востоке страны и постепенной нормализации отношений с Россией, но при частичном либо полном повторении ситуации пост-майдана 2004 года (процветание коррупции и передел собственности при патриотической и прозападной риторике).
Это создаст почву для протеста патриотически настроенных слоев общества, мобилизованных Евромайданом и недовольных предательством «революции достоинства», что может вылиться в спорадические всплески неконтролируемого насилия и самосудов. Примеры такой «народной люстрации» в Украине можно наблюдать уже сейчас. Ситуация усугубляется тем, что за последние месяцы граждане привыкли к насилию и на руках у них много неучтенного оружия.
Однако если власть сможет консолидироваться и действовать на опережение, то при отсутствии дестабилизирующих действий со стороны России, ситуацию удастся удержать под контролем и не допустить очередного переворота в результате массовых протестов. Социально-политическая система, однако, будет законсервирована еще на несколько лет.
Сценарий 2. Радикальные экономические реформы при западной поддержке вместе с игнорированием требований России по ЗСТ с ЕС неминуемо влекут за собой более активные действия Кремля по дестабилизации ситуации и экономическому давлению. Под последним понимается прежде всего решение России о выводе украинских товаров из-под действия Договора о зоне свободной торговли СНГ и, тем самым, о повышении ставки ввозных пошлин, что повлечет за собой многомиллиардные убытки для Украины.
В рамках данного сценария высока вероятность возобновления боевых действий и утраты влияния Киева на более обширных территориях, вплоть до потери юрисдикции на всей территории Донбасса и юга страны. В таком случае Украина получает полноценный замороженный конфликт по примеру молдавского на многие годы, либо полное отторжение территории по крымскому сценарию. Во втором случае Украина приобретает шанс на ускоренную интеграцию в евроатлантические структуры, а Россия получает необходимый ей буфер в виде восточных областей Украины, но одновременно — и долговременную нестабильность в этом регионе, поскольку эффективно контролировать эти территории она не сможет.
Сценарий 3. Отсутствие серьезных реформ политической и экономической систем при сохранении высокого уровня конфронтации с Россией и недостатке реальной финансовой помощи от ЕС и США приведут к неминуемому усугублению экономических проблем, потере легитимности власти и третьему, «социальному», майдану, результатом которого может стать приход к власти автократа популистского толка.
По состоянию на конец октября в действиях украинских властей просматривается комбинация первого и второго сценария. Попытки провести радикальные реформы натыкаются на пассивное сопротивление различных группировок в политической элите и бюрократии (например, трудности с принятием антикоррупционного пакета). Поэтому с большой долей вероятности можно говорить о скором угасании революционного энтузиазма и скатывании Украины к первому сценарию. Хотя быстро меняющаяся политическая, экономическая и военная реальность могут внести свои коррективы.
Что касается политико-экономической ситуации на территории Донбасса, подконтрольной самопровозглашенным ДНР и ЛНР, в обозримом будущем она будет лишь ухудшаться. Сепаратистские регионы не имеют необходимой инфраструктуры, сырья (в том числе доступа к большим резервуарам пресной воды, необходимой для развития местной промышленности), трудовых (значительная эмиграция специалистов) и финансовых (международные рынки капитала для непризнанных мировым сообществом образований закрыты) ресурсов. Очевидно, что Россия будет оказывать региону экономическую поддержку и стараться влиять на политические процессы в самопровозглашенных республиках. Будучи формально вне ЕАЭС, со временем они могут де факто стать частью евразийского объединения. Одновременно руководство республик будет пытаться шантажировать Киев большей дестабилизацией, добиваясь выделения все больших ресурсов из украинского бюджета.
[1] По разным данным, их количество составляло до 30-40 тыс. человек.
[2] Например, Михаил Ходаренок, Виктор Литовкин, Константин Соколов, Игорь Коротченко.
[3] Біла книга 2013. Збройні сили Украіны. Киів, 2014. - http://www.mil.gov.ua/content/files/whitebook/WB_2013.pdf
[4] http://telegraf.by/2014/09/nakanune-implementacii-associacii-putin-napisal-poroshenko-pismo-smi
[5] http://www.kommersant.ru/doc/2569480
[6] Размещение ракет в 450 км от Москвы сокращают подлетное время до 4-5 минут. В таких условиях времени на принятие решения об ответном ударе практически не остается.
[7] В 2014 году опрос проводился во всех регионах Украины, за исключением Крыма. См. http://www.razumkov.org.ua/ukr/poll.php?poll_id=305
[8] Термин, введенный Джозефом Наем; предполагает способность государства добиваться желаемых результатов во внешней политике на основе привлекательности, симпатии и добровольного участия, в отличие от «жесткой силы», которая подразумевает военное, политическое, или экономическое принуждение. Механизмы «мягкой силы» упоминаются в Концепции внешней политики Российской Федерации, принятой в начале 2013 года.
[9] Санкции ЕС против России подвергли публичной критике президент Чехии М. Земан, премьер-министр Венгрии В. Орбан и премьер-министр Словакии Р. Фико. См. http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=56398
[10] http://www.belta.by/ru/all_news/president/Lukashenko-schitaet-neobxodimym-rasshirit-sotrudnichestvo-s-Ukrainoj-v-sfere-VPK-VIDEO_i_664738.html
[11] См. http://www.belinstitute.eu/ru/node/818
[12] Арсений Яценюк занимает более жесткую позицию в конфликте с Россией и эксплуатирует милитаристскую риторику во внутренней политике.
Читайте BISS-Blitz в формате pdf